§71. SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE CINCO DE ABRIL DE DOS MIL UNO
Doctrina: EL DERECHO DE ASISTENCIA
JURÍDICA GRATUITA ES PRESTACIONAL Y DE CONFIGURACIÓN LEGAL EN EL QUE SE HA
OPTADO POR SU TRASLACIÓN EN SEDE ADMINISTRATIVA. ALCANCE DE LAS DENOMINADAS
CLÁUSULAS SUBROGATORIAS. CARÁCTER ADMINISTRATIVO DE LAS COMISIONES DE
ASISTENCIA JURÍDICA GRATUITA. LA ASISTENCIA JURÍDICA GRATUITA NO ES SOLO
GARANTÍA DE LOS INTERESES DE LOS PARTICULARES SINO TAMBIÉN DE LOS INTERESES
GENERALES DE LA JUSTICIA. ATRIBUCIÓN A LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CATALUÑA DE LAS
COMPETENCIAS SOBRE UBICACIÓN DE LAS COMISIONES DE ASISTENCIA JURÍDICA GRATUITA
Y SOBRE LA DESIGNACIÓN DE SUS PRESIDENTES.
Ponente: Carles Viver Pi-Sunyer.
* *
*
El Pleno del TC, compuesto
por los Sres. Cruz Villalón, Viver Pi-Sunyer, De Mendizábal Allende, González
Campos, Jiménez de Parga y Cabrera, Vives Antón, García Manzano, Cachón Villar,
Garrido Falla, Conde Martín de Hijas, Jiménez Sánchez y la Sra. Casas Baamonde,
ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de
inconstitucionalidad núm. 1486/1996, promovido por el Consejo Ejecutivo de la
Generalidad de Cataluña, representado por D. Ramón Riu y Fortuny, en relación
con la L 1/1996, de 10 Ene., de asistencia jurídica gratuita. Ha comparecido el
abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta. Ha sido
Ponente el Magistrado Sr. Viver Pi-Sunyer, quien expresa el parecer del
Tribunal.
(. . .)
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.- El Consejo Ejecutivo de la
Generalidad de Cataluña promueve el presente recurso de inconstitucionalidad
contra determinados incisos de los arts. 9 y 10.1, en su conexión con la disp.
adic. 1.ª, de la L 1/1996, de 10 Ene., de asistencia jurídica gratuita (en
adelante, LAJG). Los artículos recurridos regulan aspectos concretos de las
Comisiones de justicia gratuita creadas por la Ley como «órganos responsables
de efectuar el reconocimiento del derecho» a la justicia gratuita previsto en
el art. 119 de la Constitución. Concretamente, el art. 9 establece que: «En
cada capital de provincia, en las ciudades de Ceuta y Melilla y en cada isla en
que existan uno o más partidos judiciales, se constituirá una Comisión de Asistencia
Jurídica Gratuita, como órgano responsable, en su correspondiente ámbito
territorial, de efectuar el reconocimiento del derecho regulado en la presente
Ley.» Por su parte, el art. 10.1 prevé que: «Las Comisiones de Asistencia
Jurídica Gratuita estarán presididas por un miembro del Ministerio Fiscal,
designado por el Fiscal Jefe del TSJ o de la Audiencia Provincial, e integradas
además por el Decano del Colegio de Abogados y el del Colegio de Procuradores,
o el abogado o el procurador que ellos designen, y por dos miembros que
designen las Administraciones públicas de las que dependen, actuando uno de
ellos como Secretario.» Finalmente, la disp. adic. 1.ª LAJG dice lo siguiente:
«1. El capítulo I, los arts. 9, 10.1, 12 y 16 a 21 del capítulo II, los arts.
27 a 29 y 31 a 36 del capítulo IV, el capítulo VII, las disp. adic. tercera,
cuarta y quinta, y la disposición derogatoria, se dictan al amparo de las
competencias que al Estado atribuye el art. 149.1.3, 5 y 6 CE, sobre
"Relaciones Internacionales", "Administración de Justicia"
y "Legislación procesal", respectivamente. 2. Los arts. 25 y 26 del
capítulo III y el capítulo VI, se dictan en virtud de la competencia del Estado
reconocida en el art. 149.1.18 CE, conforme al cual corresponde a éste dictar
las "Bases del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas". 3.
Los restantes preceptos serán de aplicación en defecto de normativa específica
de las Comunidades Autónomas que hayan asumido el ejercicio efectivo de las
competencias en materia de provisión de medios para la Administración de
Justicia.» SEGUNDO.- Como se ha expuesto con detalle en los
antecedentes, la representación procesal del Consejo Ejecutivo de la
Generalidad de Cataluña reconoce la competencia estatal para ordenar la
constitución de las referidas Comisiones, para atribuirles las funciones que
les otorga y para regular su composición. Sin embargo, considera que la
fijación de la sede y del ámbito provincial de actuación contenida en el art. 9
LAJG, así como la determinación de los miembros de las mismas a los que debe
corresponder la presidencia y la secretaría del art. 10.1, vulneran las
competencias que la Comunidad Autónoma tiene estatutariamente atribuidas.
Concretamente, considera conculcadas la competencia derivada de la llamada
«cláusula subrogatoria» que en materia de Administración de Justicia le
atribuye el art. 18.1 EAC («ejercer todas las facultades que las Leyes
Orgánicas del Poder Judicial y del CGPJ reconozcan o atribuyan al Gobierno del
Estado») y la de desarrollo legislativo y ejecución en materia de régimen
jurídico de la Administración de la Generalidad y entes públicos dependientes
de ella (art. 10.1.1 EAC). La disposición adicional se impugna solamente en
cuanto determina la necesaria aplicación en Cataluña de los referidos arts. 9 y
10.1 LAJG. Para el abogado del Estado, por el contrario, los preceptos
recurridos son plenamente respetuosos con el orden constitucional de
competencias, ya que las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita realizan funciones
de auxilio a la Administración de Justicia y tales funciones han sido
incardinadas, desde la perspectiva constitucional, en la materia de
«Administración de Justicia» (TC SS 54/1990, de 17 Abr., FJ 4, y 329/1994, de
19 Dic., FJ 7). Por tanto, en su opinión, la Generalidad de Cataluña sólo puede
haber asumido las competencias derivadas de la «cláusula subrogatoria» del art.
18.1 EAC, que son plenamente respetadas en este caso. Subsidiariamente, también
considera que los preceptos objeto de impugnación se encuadran en la materia de
«bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas» (art. 149.1.18
CE) y en la relativa a las «condiciones básicas» para «garantizar cierta
igualdad en el ejercicio del derecho constitucional de justicia gratuita (art.
149.1.1 CE)». Planteada en estos términos la disputa competencial que subyace
al presente proceso constitucional, su resolución exige dilucidar, en primer
lugar, el encuadramiento material de la actividad pública cuestionada desde la
perspectiva de los títulos competenciales relativos a la Administración de
Justicia. Antes, sin embargo, para centrar la cuestión debatida convendrá
exponer, aunque de modo sintético y únicamente en lo que sea necesario para la
resolución del presente recurso, las características orgánicas y funcionales
más relevantes de las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita, en el
contexto y a la luz de lo establecido en la LAJG y sin perjuicio de volver
sobre ello al enjuiciar los preceptos impugnados. TERCERO.- Como ha
reiterado este Tribunal, el derecho a la asistencia jurídica gratuita
consignado en el art. 119 CE es «un derecho prestacional y de configuración
legal cuyo contenido y concretas condiciones de ejercicio, como sucede con
otros de esta naturaleza, corresponde delimitarlos al legislador atendiendo a
los intereses públicos y privados implicados y a las concretas disponibilidades
presupuestarias» (TC S 16/1994, de 20 Ene., FJ 3). La LAJG es precisamente la
disposición encargada de dar contenido a ese derecho y regular su ejercicio y
para ello parte, en su exposición de motivos, de la premisa de que mediante el
sistema de justicia gratuita el Estado lleva a cabo «una actividad prestacional
encaminada a la provisión de los medios necesarios para hacer que este derecho
[a la tutela judicial efectiva] sea real y efectivo incluso cuando quien desea
ejercerlo carezca de recursos económicos». A tal efecto, tras precisar en el
art. 1 el objeto de la Ley, en los arts. 2 a 5 regula la titularidad del derecho
a la asistencia jurídica gratuita, ampliando los supuestos previstos en la
legislación precedente. En los arts. 6 y 7 establece lo que denomina «ámbito
material» y «extensión temporal» del derecho regulando las «prestaciones» que
comprende el referido derecho. En el capítulo II se establece la estructura
orgánica para la prestación de ese servicio público. Para ello, según se avanza
en la citada exposición de motivos, se parte de la premisa de que «constituye
esencial propósito de la Ley la «desjudialización» del procedimiento para
reconocer el derecho a la asistencia jurídica gratuita, optándose así por las
más modernas pautas que configuran dicha función como una actividad
esencialmente administrativa. La traslación del reconocimiento del derecho a sede
administrativa responde a dos motivos: en primer lugar, se descarga a los
juzgados y tribunales de una tarea que queda fuera de los márgenes
constitucionales del ejercicio de la potestad jurisdiccional y, en segundo
lugar, se agiliza la resolución de las solicitudes de los ciudadanos mediante
una tramitación sumaria y normalizada». Para llevar a cabo esta tarea se crean
las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita que se configuran como «órganos
administrativos» encargados del reconocimiento de ese derecho, a propuesta de
los Colegios profesionales de abogados y, en su caso, de procuradores. Las referidas
Comisiones se rigen en cuanto a su funcionamiento por las normas que regulan
los órganos colegiados en la L 30/1992, de 26 Nov., de régimen jurídico de las
Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, si bien
dichas normas pueden ser desplazadas por las que dicten las Comunidades
Autónomas competentes. El «soporte administrativo y el apoyo técnico necesarios
para el funcionamiento de las Comisiones dependientes de la Administración
General del Estado», así como las subvenciones para la implantación y prestación
de los servicios de asistencia jurídica gratuita, se atribuyen al Ministerio de
Justicia; en las Comunidades Autónomas con competencias en la materia estas
funciones corresponderán a las respectivas Comunidades (art. 11 LAJG en
relación con el párr. 3 de la disp. adic. 1.ª). Finalmente debe advertirse que
en desarrollo de la Ley impugnada, el Departamento de Justicia de la Generalidad
de Cataluña el 5 Jul. 1996 dictó el D 252/1996 por el que se crean las
Comisiones de Justicia Gratuita de Barcelona, Tarragona, Girona y Lleida, se
adscriben al referido Departamento, se regula su composición y funcionamiento,
el procedimiento de reconocimiento del derecho, la organización de los
servicios y el procedimiento para otorgar la subvención del servicio que, como
queda dicho, corresponde a la Generalidad de Cataluña. CUARTO.- Entrando
ya en el examen de los títulos competenciales alegados, conviene recordar que
en las TC SS 108/1986, de 29 Jul.; 56/1990, de 29 Mar.; 62/1990, de 30 Mar., y
105/2000, de 13 Abr., este Tribunal ha tenido ocasión de precisar el alcance de
las competencias estatales relativas a la materia «Administración de Justicia»
(art. 149.1.5 CE), así como las que en relación con dicha materia pueden
corresponder a las Comunidades Autónomas que tengan incorporadas a sus
Estatutos de Autonomía las llamadas «cláusulas subrogatorias». Para ello,
distinguimos entre un concepto estricto o nuclear de Administración de
Justicia, correspondiente al ejercicio de la función jurisdiccional y a lo
atinente al gobierno del Poder judicial, y un concepto más amplio en el que se
incluye lo relativo a los medios que «sirven de sustento material o personal»
al ejercicio de esa función jurisdiccional (TC S 56/1990, FJ 2). Al respecto
dijimos que «el art. 149.1.5 de la Constitución reserva al Estado como competencia
exclusiva la "Administración de Justicia". Ello supone, en primer
lugar, que el Poder Judicial es único y a él corresponde juzgar y ejecutar lo
juzgado, lo que se desprende del art. 117.5 de la Constitución y, en segundo
lugar, que el gobierno de ese Poder Judicial es también único y corresponde al
CGPJ (art. 122.2 de la Constitución). Este ámbito es el que abarca la competencia
reservada en exclusiva al Estado por el art. 149.1.5 de la Constitución. Junto
a este núcleo esencial de lo que debe entenderse por "Administración de
Justicia", aparece un conjunto de medios personales y materiales que no se
integran en ese núcleo, sino que se colocan, según la dicción del art. 122.1 de
la Constitución, "al servicio de la Administración de Justicia", esto
es, no estrictamente integrados en ella. Las competencias sobre estos medios
personales y materiales, en cuanto no esenciales a la función jurisdiccional y
al autogobierno del Poder Judicial, pueden ser asumidas por las Comunidades
Autónomas... En definitiva, lo que las cláusulas subrogatorias suponen es
aceptar el deslinde que el Estado realiza entre la "Administración de
Justicia" en sentido estricto y la "administración de la
Administración de Justicia"; las Comunidades Autónomas asumen así una
competencia por remisión a ese deslinde, respetando como núcleo irreductible el
art. 149.1.5 de la Constitución, con la excepción de lo dispuesto en el art.
152.1, párr. 2» (TC S 62/1990, FJ 4). En cuanto al ámbito a que
deben ceñirse las competencias de las Comunidades Autónomas derivadas de las
cláusulas subrogatorias, puesto que aquéllas ejercen competencias que, de no
existir dichas cláusulas, correspondería al Gobierno de la Nación, dijimos, en
lo que aquí interesa, que dichas competencias se refieren «a facultades de
naturaleza reglamentaria o meramente ejecutivas, debiéndose excluir, en consecuencia,
las competencias legislativas», y teniendo en cuenta que, «al analizar cada uno
de los supuestos concretos de invasión de competencias, el marco de
enjuiciamiento concreto no puede ser sólo la competencia residual sobre
"administración de la Administración de Justicia", pues en cada caso
habrá que determinar si concurren otros títulos competenciales con incidencia
en la materia» (TC S 62/1990, FJ 5). QUINTO.- La aplicación de la
doctrina precedente a los preceptos objeto de impugnación permite llegar a la
conclusión de que no cabe encuadrar su contenido en la materia de
Administración de Justicia que el art. 149.1.5 CE reserva en exclusiva al
Estado. En efecto, si se parte del hecho de que el legislador estatal configura
las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita como órganos administrativos
sujetos en su actuación al procedimiento administrativo y responsables
únicamente del reconocimiento del derecho a la asistencia gratuita, no cabe
duda de que establecer su sede, fijar la provincia como ámbito territorial de
actuación y determinar a cuáles de sus miembros corresponde la presidencia y la
secretaría no se refiere ni afecta al ejercicio de la función jurisdiccional ni
al autogobierno del Poder Judicial. Es más, tampoco cabe encuadrar los
preceptos impugnados en el concepto amplio de Administración de Justicia,
formando parte de los elementos materiales o personales que sirven de sustento
al ejercicio de la función jurisdiccional. En efecto, como hemos reiterado con
referencia explícita al art. 122.1 CE, en este ámbito debe incluirse «el
conjunto de medios personales y materiales que ciertamente no se integran en
ese núcleo esencial --el ejercicio de la función jurisdiccional y el gobierno
del Poder Judicial--, sino que se colocan, como dice expresamente el art.
122.1, al referirse al personal, "al servicio de la Administración de
Justicia", esto es, no estrictamente integrados en ella». El art. 454.1
LOPJ al concretar esa previsión constitucional establece que «bajo la
denominación de personal al servicio de la administración de Justicia se
comprenden los Secretarios judiciales, los Médicos Forenses, los Oficiales,
Auxiliares y Agentes judiciales, así como miembros de los Cuerpos que puedan
crearse, por ley, para el auxilio y colaboración con los jueces y Tribunales».
Pues bien, es cierto que el derecho a la asistencia jurídica gratuita es
instrumental o complementario y constituye uno de los presupuestos del derecho
a la tutela judicial efectiva y que, como se dijo en la TC S 16/1994, de 17
Feb., citada por el abogado del Estado, aquel derecho «es no sólo garantía de
los intereses de los particulares, sino también de los intereses generales de
la justicia en tanto que tiende a asegurar los principios de contradicción e
igualdad procesal entre las partes y a facilitar así al órgano judicial la
búsqueda de una sentencia ajustada a Derecho» (FJ 3). No cabe negar, pues, que
indirectamente coadyuva al ejercicio de la función jurisdiccional. Sin embargo,
la relación orgánica y funcional de las Comisiones de Asistencia Jurídica
Gratuita con la función jurisdiccional ejercida por los órganos que conforman
el Poder Judicial es tan indirecta y mediata que no puede incluirse en al
ámbito de la Administración de Justicia, so pena de desfigurar totalmente el
concepto constitucional de la misma. En efecto, como ya hemos avanzado, la LAGJ
en su propósito de «desjudicialización» del procedimiento de reconocimiento del
derecho a la asistencia jurídica gratuita ha atribuido esta función a un órgano
administrativo, dependiente de la Administración de Estado o, en su caso, de
las Comunidades Autónomas y regido en su funcionamiento por las normas que
regulan el procedimiento administrativo. Se trata, según esa «exposición de
motivos», de un servicio público, dispensado fundamentalmente por los Colegios
de Abogados y de Procuradores, en el que los jueces tan sólo intervienen en la
fase de recurso judicial contra las decisiones adoptadas por las Comisiones de
Asistencia Jurídica Gratuita respecto del reconocimiento o no del derecho a la
asistencia gratuita. Esta competencia administrativa de reconocimiento del derecho,
a diferencia de la que ejerce el personal al servicio de la Administración de
Justicia al que se refiere el art. 454.1 LOPJ, no consiste propiamente en una
función de auxilio y colaboración con la función jurisdiccional llevada a cabo
por los jueces y Tribunales, sino que su objeto inmediato y directo es la
garantía de un interés particular de los ciudadanos y sólo mediata e
indirectamente coadyuva a la realización de la función jurisdiccional en sí
misma considerada. Se trata de una función administrativa conceptualmente
previa y sustancialmente autónoma respecto de la función jurisdiccional. Así se
declaró en la citada TC S 16/1994 en la que, tras afirmar que el derecho a la
asistencia gratuita es garantía «de los intereses generales de la justicia», se
añadía, «aunque sin duda su finalidad inmediata radica en permitir el acceso a
la justicia, para interponer pretensiones u oponerse a ellas, a quienes no
tienen medios económicos suficientes para ello». A diferencia de las funciones
de auxilio y colaboración que ejerce el personal previsto en el art. 454 LOPJ
que tiene una finalidad meramente instrumental de la actividad desarrolla por
los jueces y Tribunales, la función llevada a cabo por las Comisiones de
Asistencia Jurídica Gratuita tiene una plena autonomía y una finalidad y
entidad propias. Constituye un fin en sí misma, aunque indirectamente pueda
subvenir a la prestación de la tutela judicial. Orgánicamente las Comisiones de
Asistencia Jurídica Gratuita y sus miembros nada tienen que ver con los Cuerpos
creados por Ley para el auxilio y colaboración con los jueces y tribunales a
los que se refiere el art. 454.1 LOPJ. Esta conclusión no contradice las
afirmaciones contenidas en las TC SS 54/1990, de 28 Mar., y 329/1994, de 15
Dic., que cita el abogado del Estado. La primera de ellas resuelve un conflicto
positivo sobre la competencia de los Servicios Farmacéuticos del Ministerio de
Sanidad y Consumo para el depósito, análisis y, en su caso, destrucción de los
estupefacientes y psicotropos decomisados que como piezas de convicción pasan a
disposición de la autoridad judicial. El Tribunal, tras advertir que «lo
decisivo» es que «la disposición sobre esas sustancias o elementos no corresponde
a la Administración, ni a terceros, sino a la propia autoridad judicial», se
limita a declarar que «cualquier actuación administrativa, se encuentra aquí
conectada con dos materias sobre las que la competencia estatal exclusiva está
fuera de cuestión: la seguridad pública (art. 149.1.19 CE), de una parte, y la
de administración de justicia (art. 149.1.5 CE), de la otra». Aunque se admita
que los términos «se encuentra conectada» pueden haberse empleado en esta
resolución como sinónimo de que la actividad enjuiciada se encuadra
efectivamente en esos ámbitos materiales, lo relevante es que el supuesto
objeto del presente proceso constitucional es radicalmente diferente del que
fue objeto de la TC S 54/1990, ya que en éste último la actividad enjuiciada
--depósito, análisis y destrucción de sustancias que han pasado a disposición
de la autoridad judicial-- es una actividad directamente conectada con el
ejercicio de la actividad judicial ya que, como queda dicho, las sustancias
decomisadas en el tráfico ilícito pasan como piezas de convicción a disposición
de los jueces y tribunales y, por ello, puede afirmarse que en este caso los
órganos de la Administración civil colaboran directamente con esta actividad,
de hecho, como se afirma en esta resolución, «la disposición sobre esas
sustancias o elementos no corresponde a la Administración... sino a la propia
autoridad judicial». Por el contrario, en el caso aquí examinado los jueces y
tribunales no son los que llevan directamente a cabo la actividad --el
reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita--, sino que
conocen sólo en vía de recurso las impugnaciones de la actuación llevada a cabo
por las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita y en ningún caso puede
afirmarse que reconocer o no ese derecho constituye un acto de colaboración
para que los órganos judiciales puedan llevar a cabo esa función
jurisdiccional, ya que se trata de una actividad que tiene autonomía, entidad y
finalidad propias. Lo mismo cabe decir respecto de la TC S 329/1994, que
resuelve en idénticos términos el mismo problema competencial planteado en la
TC S 54/1990 en relación con la competencia del Ministerio de Sanidad para la
emisión de informes técnicos y custodia de los decomisos de sustancias
estupefacientes. Rechazada la Administración de Justicia como materia
competencial en la que encuadrar los preceptos objeto de este proceso constitucional,
debemos analizar los demás títulos alegados por las partes y, en especial, el
relativo al régimen jurídico de las Administraciones públicas. En este ámbito
material y, más concretamente, en lo que se refiere a la Administración de la
Generalidad, el Estado tiene la competencia para dictar las bases en tanto que
la Comunidad Autónoma tiene reservado el desarrollo legislativo y la ejecución.
SEXTO.- Son numerosas las resoluciones de este Tribunal en las que se ha
delimitado el contenido de la materia relativa al régimen jurídico de las
Administraciones públicas y se ha precisado el alcance en ella de las bases en
relación con el desarrollo legislativo y la ejecución. Concretamente, por lo
que aquí interesa, en este ámbito material se ha incluido «la regulación de la
composición, estructura y competencias de los órganos de las Administraciones
públicas» (TC S 32/1981, de 28 Jul., FJ 6), «la organización de todas las
Administraciones públicas» (TC S 76/1983, de 5 Ago., FJ 38), los aspectos
organizativos e institucionales de esas Administraciones (TC S 214/1989, de 21
Dic., FJ 1). En esta materia corresponde al Estado «la regulación básica de la
organización de todas las Administraciones Públicas» (TC SS 76/1983, de 5 Ago.,
FJ 38; 132/1989, de 18 Jul., FJ 26, y 22/1999, de 25 Feb., FJ 2), la «fijación
de principios y criterios básicos... de aplicación en todo el territorio de
estatal» (TC S 27/1987, de 11 Feb., FJ 3). Más concretamente, en la TC S
50/1999, de 6 Abr., FJ. 3), se precisa que: «En virtud de esta competencia
básica el Estado puede establecer los elementos esenciales que garanticen un
régimen jurídico unitario aplicable a todas las Administraciones públicas. Con
todo, es cierto que... la intensidad y extensión que pueden tener las bases no
es la misma en todos los ámbitos que integran ese régimen jurídico. Así, el
alcance de lo básico será menor en aquellas cuestiones que se refieren
primordialmente a la organización y al funcionamiento interno de los órganos de
las Administraciones públicas, que en aquéllas otras que inciden más
directamente en su actividad externa, sobre todo cuando afectan a la esfera de
derechos e intereses de los administrados, aunque ciertamente no cabe trazar
una distinción tajante entre unos aspectos y otros. No debe olvidarse que,
según establece el art. 149.1.18 CE, es objetivo fundamental, aunque no único,
de las bases en esta materia es el de garantizar "a los administrados un
tratamiento común ante ellas" y no cabe duda de que cuanto menor sea la
posibilidad de incidencia externa de las cuestiones reguladas por los preceptos
impugnados, más remota resultará la necesidad de asegurar ese tratamiento común
y, por el contrario, mayor relieve y amplitud adquirirá la capacidad de las
Comunidades Autónomas de organizar su propia Administración según sus
preferencias... No obstante, en ambos supuestos, deberá recordarse que, como
hemos declarado en múltiples resoluciones, el Estado, al establecer el común
denominador normativo que encierran las bases, y a partir del cual cada
Comunidad Autónoma con competencias de desarrollo legislativo puede regular la
materia con arreglo a sus peculiaridades e intereses (por todas, TC SS 49/1988,
FJ 3; 225/1993, FJ 3, y 197/1996, FJ 5), no puede hacerlo con un grado tal de
detalle y de forma tan acabada o completa que prácticamente impida la adopción
por parte de las Comunidades Autónomas de políticas propias en la materia
mediante el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo. Como se
afirma, entre otras, en la TC S 147/1991 "la definición de las bases, en
el ámbito de la legislación compartida, tiene por objeto crear un marco
normativo unitario, de aplicación a todo el territorio nacional, dentro del
cual las Comunidades Autónomas dispongan de un margen de actuación que les
permita, mediante la competencia de desarrollo legislativo, establecer los
ordenamientos complementarios que satisfagan sus peculiares intereses, por
ello, en principio, debe entenderse que excede de lo básico toda aquella
ordenación que, por su minuciosidad y detalle, no deja espacio alguno a la
competencia autonómica de desarrollo legislativo, produciéndose en tal caso,
por regla general, un resultado de vulneración competencial que priva a lo
presentado como básico de su condición de tal"» (FJ 5). SÉPTIMO.- Pues
bien, a la luz de la doctrina precedente no cabe atribuir carácter básico a los
incisos del art. 9 LAJG que fijan la capital de provincia como sede de las
Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita y establecen el ámbito provincial de
actuación. El abogado del Estado no discute la dependencia de estos órganos
administrativos de la Comunidad Autónoma, aunque poseen una naturaleza peculiar
por su composición, por la independencia con la que realizan sus funciones y
por la consiguiente ausencia de relación jerárquica; sin embargo, considera que
las previsiones contenidas en esos dos incisos del art. 9 tienen carácter
básico puesto que se trata de criterios generales de organización que resultan
apropiados para la garantía del derecho constitucional a la asistencia jurídica
gratuita, además de que la provincia es una división territorial del Estado
consagrada en el art. 141.1 CE y existe doctrina constitucional que ha considerado
básico el ámbito provincial al pronunciarse sobre la organización territorial
de las Cámaras Agrarias (TC S 132/1989, de 18 Jul., FJ 24). Pues bien, en
primer lugar debe advertirse que la sentencia relativa a las Cámaras Agrarias
se refiere a una problemática distinta a la aquí enjuiciada y, sobre todo, que
esta resolución se limita a declarar básica la previsión legal de que en cada
provincia exista como mínimo una Corporación de este tipo y esta exigencia
mínima en el presente proceso no se cuestiona. Al contrario, la Comunidad
Autónoma acepta explícitamente que de haberse limitado el precepto impugnado a
prever la existencia de una Comisión por provincia como mínimo, ningún reparo
le ofrecería desde el punto de vista de su carácter básico. Pero, en segundo
lugar, dejando aparte el supuesto de las Cámaras Agrarias, lo relevante para
resolver el problema aquí planteado es que no existe ninguna razón que avale la
idea de que el ámbito provincial de actuación de las Comisiones y la fijación
de su sede en la capital de provincia garantice el ejercicio del derecho a la
asistencia jurídica gratuita en un contexto de igualdad. No puede aducirse que
en este caso concurra el objetivo fundamental que, junto a otros, puede
justificar la adopción de normas básicas, como es la garantía «a los
administrados de un tratamiento común» ante todas las Administraciones. Al
contrario, como argumenta la representación de la Comunidad Autónoma, aunque
podría considerarse básica la existencia como mínimo de una Comisión en el
territorio de cada provincia, entra dentro de lo posible que en determinadas
circunstancias, por ejemplo, de importante desproporción en la solicitud de
este servicio en las diversas provincias, la garantía de esa igualdad exija que
el ámbito territorial de dichas Comisiones sea distinto del ámbito provincial.
Por otra parte, el hecho de que la provincia sea una de las demarcaciones
judiciales y que la sede de las Audiencias Provinciales y de diversos Juzgados radique
en su capital no condiciona en absoluto el ámbito territorial de actuación del
servicio de asistencia jurídica gratuita que, como queda dicho, se gestiona a
partir de la actuación de los diversos Colegios de Abogados y de Procuradores
--sobre los que la Comunidad Autónoma también tiene reconocidas competencias--
correspondiendo la impugnación de las decisiones de las Comisiones relativas al
reconocimiento o denegación del derecho de asistencia jurídica gratuita a los
jueces y tribunales competentes para conocer de los respectivos procesos con
independencia del ámbito territorial de su jurisdicción, por lo que, a estos
efectos, el ámbito territorial de estas Comisiones es irrelevante. No cabe
olvidar que, como queda dicho, las actividades desempañadas por las Comisiones
de Asistencia Jurídica Gratuita sólo de forma muy indirecta y mediata afectan a
la actividad jurisdiccional de los jueces y tribunales de Justicia. En
realidad, la propia Ley admite excepciones a esta regla al prever la
constitución de Comisiones en cada una de las islas en las que exista al menos
un partido judicial. OCTAVO.- A la misma conclusión debe llegarse
respecto del inciso del art. 10.1 LAJG que precisa los miembros de las
Comisiones que deben ocupar los cargos de presidente y de secretario de las
mismas. Ciertamente, como hemos apuntado en la citada TC S 50/1999, cuando la
organización administrativa objeto de conflicto tiene encomendadas competencias
que afectan a derechos de los particulares, el alcance o la extensión de las competencias
estatales ex arts. 149.1.18 y 149.1.1 CE, tendentes a garantizar la
efectividad de esos derechos y un determinado tratamiento común de los administrados,
es sin duda superior a la que tiene en otros ámbitos materiales y, en
consecuencia, es correlativamente menor el alcance de la competencia de
autoorganización que la Comunidad Autónoma posee sobre su propia organización,
en este supuesto ex art. 10.1.1 EAC. Pues bien, esto es cabalmente lo
que sucede en el presente caso en el que, según hemos reiterado, las Comisiones
de Asistencia Jurídica Gratuita son, por decirlo así, órganos administrativos
instrumentales de dos derechos: el derecho a la asistencia jurídica gratuita e,
indirectamente, del derecho a la tutela judicial efectiva. Con todo, en el
supuesto aquí enjuiciado, ni la efectividad de esos derechos ni la garantía de
tratamiento común de sus titulares exigen que sea el Estado el que ex
arts. 149.1.18 o 149.1.1 CE determine los miembros de las Comisiones a los que
debe corresponder la presidencia y la secretaría de las mismas. En efecto, en
relación con la competencia para establecer las bases del régimen jurídico de
las Administraciones públicas, debe afirmarse que la garantía del tratamiento
común de los ciudadanos y el marco de homogeneidad o sustrato organizativo
también común entre todas las Comisiones queda suficientemente asegurada, en
primer lugar, a través de la representación de intereses que ostentan sus
diversos miembros, entre ellos los propios del Ministerio Fiscal de promover la
acción de la justicia en defensa de la legalidad y de los derechos de los
ciudadanos (art. 124 CE). En segundo lugar, ese sustrato común se garantiza
también mediante la regulación detallada y uniforme del contenido material del
derecho a la asistencia jurídica gratuita y de los requisitos de su ejercicio
que fija legalmente el Estado y que en ningún momento han sido discutidos. Y,
finalmente, se asegura ese trato homogéneo mediante la posibilidad de
impugnación de las resoluciones de las Comisiones que «reconozcan o denieguen»
el derecho a la asistencia jurídica gratuita ante los órganos judiciales
competentes (art. 20 LAJG). Asegurado así ese tratamiento uniforme en todo el
territorio estatal de los solicitantes de asistencia jurídica gratuita, no cabe
considerar que el plus de garantía que hipotéticamente pudiese suponer que la
presidencia recayese en el miembro del Ministerio Fiscal que forma parte de las
mismas sea de suficiente entidad como para enervar la competencia de la
Comunidad Autónoma en materia de autoorganización. Como queda dicho, lo
fundamental desde la perspectiva del art. 149.1.18 CE y de los derechos
implicados es que el Ministerio Público esté representado en las Comisiones y
que éstas tengan la composición y el número de miembros que el legislador
estatal ha establecido con carácter general; por el contrario, la determinación
de a cuál de los miembros de la Comisión corresponde desempeñar la presidencia
o de la secretaría de ese órgano carece de relieve desde la perspectiva de la
garantía del tratamiento uniforme, sobre todo si se tiene en cuenta que la LAJG
no atribuye a esos cargos ninguna función específica que permita concluir que
quienes los desempeñan tienen una especial preeminencia o incidencia en la adopción
de las decisiones relativas al reconocimiento del derecho a la asistencia
jurídica gratuita atribuidas a estos órganos administrativos (por cierto, de
composición impar); especial preeminencia o incidencia que tampoco se deduce de
las disposiciones generales que regulan el funcionamiento y organización de los
órganos administrativos colegiados. En suma, ningún elemento perturbador de esa
necesaria uniformidad mínima cabe advertir en el hecho de que la Generalidad de
Cataluña determine, en virtud de sus competencias sobre desarrollo legislativo
y ejecución del régimen jurídico de la Administración de la Generalidad (art.
10.1.1 EAC), el modo de acceder a la presidencia y a la secretaría de las
mismas en su ámbito territorial. Ni siquiera la razonabilidad del criterio
legal, expuesta por el abogado del Estado, aporta justificación suficiente en
defensa de la posición estatal, pues lo que se trata de determinar aquí es algo
previo, a saber: cuál es el ente competente para adoptar esa decisión. NOVENO.-Respecto
de la competencia estatal para establecer las bases para el ejercicio en
condiciones de igualdad del derecho a la justicia gratuita, que el abogado del
Estado se limita a citar sin mayor argumentación, como ya hemos avanzado, no
resulta fácil discernir cómo y en qué medida puede contribuir a garantizar esta
igualdad la fijación uniforme de la sede en la capital de provincia, el ámbito
provincial de actuación o la atribución de la presidencia y de la secretaría a
uno u otro de los miembros de las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita. DÉCIMO.-
Por último, admitido que los incisos impugnados de los arts. 9 y 10.1 LAJG
vulneran la competencia de la Generalidad de Cataluña sobre desarrollo
legislativo y ejecución de la Administración de la Generalidad, debe declararse
que la disp. adic. 1.ª al establecer indirectamente que los referidos incisos
son de aplicación en el territorio de esta Comunidad Autónoma desconocen el
orden constitucional de distribución de competencias y debe declararse inaplicable
en dicho territorio.
FALLO
En atención a todo lo
expuesto, el TC, por la autoridad que le confiere la CE,
Ha decidido
1.º Declarar que los incisos
«en cada capital de provincia» y «en su correspondiente ámbito territorial» del
art. 9 y «están presididas por un miembro del Ministerio Fiscal» y «actuando
uno de ellos como Secretario» del art. 10.1 de la L 1/1996, de 10 Ene., de
Asistencia Jurídica Gratuita, vulneran las competencias de la Generalidad de
Cataluña y, por ello, no son de aplicación en el ámbito territorial de la CA
Cataluña. 2.º Declarar que la referencia a los citados incisos de los arts. 9 y
10.1 contenida en la disp. adic. 1.ª, 1, vulnera las competencias de la
Generalidad de Cataluña y, por ello, no es de aplicación en el ámbito
territorial de la CA Cataluña.