§207. SENTENCIA DE LA AUDIENCIA PROVINCIAL DE CUENCA DE QUINCE DE ENERO DE DOS MIL TRES. Comentario de Antonio María Lorca Navarrete
Doctrina: FINALIDAD DE LA OPOSICIÓN A LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS EN MATERIA DE PROTECCIÓN DE MENORES
Ponente: Leopoldo Puente Segura
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FUNDAMENTOS DE DERECHO
Se aceptan los que se contienen en la resolución recurrida. PRIMERO.- Con fecha once de septiembre del año dos mil uno, el Sr. Director General de Servicios Sociales de la Consejería de Bienestar Social de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, dictó resolución por la cual consideraba a D. Juan Antonio y a Dª Inmaculada como no idóneos para la adopción de un menor extranjero, siendo así que el artículo 9.5 de nuestro Código Civil, en sintonía con los criterios establecidos en el Convenio de La Haya relativo a la protección del niño y a la cooperación en materia de adopción internacional, hecho el 29 de mayo de 1993 y ratificado por España el día 1 de agosto de 1995, determina que no será reconocida en España como adopción la constituida en el extranjero por el adoptante español mientras la entidad pública competente no haya declarado la idoneidad del adoptante. Con base en las prevenciones contenidas en el artículo 780.3 de la ley de enjuiciamiento civil, los referidos D. Juan Antonio y Dª Inmaculada, procedieron a impugnar la resolución administrativa, solicitando en su demanda de forma expresa que se dictara sentencia dejando sin efecto dicha resolución y declarando idóneos para la adopción internacional a D. Juan Antonio y a Dª Inmaculada. Frente a esa concreta petición, el Sr. Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha formuló la correspondiente contestación en la que, después de explicar sus razones, terminaba interesando el dictado de una resolución por la cual se declarase ajustada a Derecho la dictada por la administración autonómica o, subsidiariamente, y para el caso de que se considerara que las circunstancias tenidas en cuenta hubieran podido cambiar, se resolviera "sobre la necesidad de sometimiento a nuevas pruebas de idoneidad de los demandantes" (sic). En el curso del presente procedimiento han sido practicadas un importante conjunto de pruebas, especialmente varias de naturaleza pericial, y en particular las protagonizadas por el equipo técnico adscrito a la Sección de Menores de la Fiscalía de la Audiencia Provincial de Cuenca y por el psicólogo D. Félix, que claramente ponen de relieve que los promoventes de este procedimiento resultan absoluta y enteramente aptos para la adopción. Por eso, así lo declara en su sentencia la juzgadora de instancia dejando sin efecto el acuerdo administrativo impugnado. Por eso, el Ministerio Fiscal, parte necesaria en esta clase de procedimientos, ha interesado la confirmación de la resolución judicial ahora recurrida. Y por eso, el propio Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha expresamente se aquieta con que se deje sin efecto la resolución administrativa, reconociendo, sin duda, la incuestionable aptitud que para ser adoptantes tienen hoy D. Juan Antonio y Dª Inmaculada . SEGUNDO.- Otros son los motivos que han llevado al Sr. Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha a alzarse contra la sentencia recaída en la primera instancia. Ya no se pretende, a la vista del contundente resultado de las pruebas practicadas en este juicio, que se mantenga la declaración de falta de idoneidad para la adopción, en su momento dictada por la administración autonómica y ya no se pretende tampoco, por la misma razón, que se acuerde judicialmente la práctica de nuevas pruebas complementarias. Lo que se solicita ahora, -véase el suplico del recurso de apelación-, es que se revoque parcialmente la sentencia recurrida en el sentido de "mantener el fallo en todos sus términos excepto en la declaración de idoneidad de los actores, por entender que dicha competencia corresponde a la Dirección General de Servicios Sociales de la Consejería de Bienestar Social de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, como autoridad central competente", conforme a las disposiciones contenidas en el meritado Convenio de La Haya. Es decir, el motivo (único) del recurso de apelación deducido ante nosotros se constriñe al expreso cuestionamiento de las competencias del órgano jurisdiccional civil para acordar, revocando lo resuelto por la administración autonómica, la idoneidad de los adoptantes a la que se refiere el artículo 9.5 del Código Civil, cuestionamiento ése de la competencia que, desde luego, no se mantuvo por el ahora apelante al contestar a la demanda pese a que en ésta de forma expresa se solicitaba la referida declaración de idoneidad. Llega a señalar el apelante que, incluso, el criterio estructural de "separación de poderes" impediría que los miembros del judicial se atribuyeran competencias que solo al ejecutivo corresponden. Naturalmente, no podemos participar del referido punto de vista. Y no podemos participar del mismo tanto por razones de naturaleza estrictamente jurídicas como, incluso, derivadas de aquéllas, por consideraciones de pura lógica y practicidad. El artículo 780 de la ley de enjuiciamiento civil no viene sino a establecer un procedimiento para articular la oposición a las resoluciones administrativas en materia de protección de menores, procedimiento éste que tanto por los actores como por el Ministerio Fiscal y el Letrado de la Junta de Comunidades, así como por la juzgadora de instancia, ha sido considerado como el hábil para ventilar la cuestión deducida, sin que dicha adecuación procedimental haya resultado, pues, impugnada por nadie. Nos hallamos así ante un procedimiento, el contenido en el artículo 780 de la ley de enjuiciamiento civil que, según ha sido destacado por la doctrina, permite, en el ámbito del orden jurisdiccional civil, la posibilidad de mostrar oposición frente a las resoluciones que emitan las instituciones públicas correspondientes con relación al comentado objeto y en el marco de sus respectivas competencias. De esta forma, se ha dicho que tratándose de instituciones públicas, la oposición a sus resoluciones debería tramitarse, en principio, una vez agotada la vía administrativa, ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso administrativo. No obstante ello, el artículo 780 instaura un procedimiento especial de naturaleza civil cuya finalidad es, precisamente, la de favorecer una oposición a este tipo de resoluciones ante los tribunales civiles que son, en definitiva, los que en última instancia han de decidir en materia de acogimiento familiar o adopción de menores. Así pues, por supuesto que la competencia para declarar la idoneidad o falta de idoneidad de los que se postulan como adoptantes corresponde a la administración y, más concretamente, en el ámbito de nuestra comunidad autónoma a la Dirección General de Servicios Sociales de la Consejería de Bienestar Social de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, como autoridad central competente en los términos del tan meritado Convenio de La Haya. Pero, por supuesto, también, que las decisiones de ese órgano administrativo, -como, por cierto, sucede con las de cualquiera otro-, resultan susceptibles, como es propio del Estado de Derecho al que alude nuestra Constitución en el primero de sus artículos, de ser impugnadas por los administrados ante los Tribunales de Justicia. En este sentido, el artículo 106 del texto fundamental determina que los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican. Ciertamente, esa función se residencia ordinariamente, sin desdoro ni perjuicio alguno de las competencias de la propia administración, en los órganos jurisdiccionales incardinados en el orden contencioso administrativo. Sin embargo, y por excepción, en supuestos como el que aquí se pondera, esa facultad de control de la legalidad de la actuación administrativa, corresponde, por decisión del legislador, a los órganos jurisdiccionales civiles que, en el ejercicio de sus propias competencias y conforme a lo ante ellos solicitado, deben resolver, revisando la decisión administrativa sometida a examen, si legalmente corresponde o no declarar idóneos para la adopción a los aspirantes administrativamente rechazados. Por el contrario, un entendimiento de la cuestión como el que aquí patrocina la parte apelante conduciría, a nuestro juicio, a resultados plenamente insatisfactorios, sustrayendo del control judicial las decisiones administrativas en estas materias. En efecto, no se ventila aquí una eventual nulidad de la resolución administrativa, para el caso de que no se hubieran observado las prevenciones procedimentales correspondientes, en cuyo supuesto si procederla declarar la referida nulidad de la resolución y reiniciar al procedimiento torpemente seguido. Es llano que en el supuesto que se enjuicia en el procedimiento administrativo se han observado todas las prevenciones normativas necesarias, sin que la resolución dictada resulte, por eso, nula. Lo que se pretende por quienes promueven el presente procedimiento es que se revise la decisión material o de fondo adoptada por el órgano administrativo competente al entender que la misma no se ajusta, por razones "de fondo" y no puramente formales, a la legalidad. Es el fondo de lo resuelto lo que se cuestiona y no la forma que ha permitido llegar al mismo. Si, como quiere el apelante, la función de los órganos jurisdiccionales revisores debiera detenerse en dejar sin efecto lo administrativamente acordado, resultaría que los solicitantes, aún estimadas sus pretensiones y aún reconociéndose por todos (incluyendo a la parte apelante) que son perfectamente aptos para la adopción a la vista de las copiosas pruebas practicadas en el proceso judicial, se encontrarían en la misma situación en la que ya se hallaban antes de iniciar este proceso judicial (en todos los sentidos costoso). Es claro que D. Juan Antonio y Dª Inmaculada podrían, como han podido siempre, volver a interesar de la administración que declarase su idoneidad para adoptar ante un eventual cambio en sus circunstancias personales o laborales, iniciándose un nuevo procedimiento administrativo, practicándose en él las pruebas pertinentes, y procediéndose por la Dirección General, con plena libertad de criterio, a resolver nuevamente acerca de lo solicitado. Es llano, sin embargo, que no es ese el objeto de este proceso. Eso era ya posible antes de que el mismo se iniciase si quiera. Lo que aquí se pretende es someter a la revisión de los tribunales la legalidad de lo decidido por un órgano de la administración y es, por eso, que se han practicado en este procedimiento las pruebas conducentes a la resolución material de la contienda, concluyéndose que los solicitantes son absolutamente aptos o idóneos para la adopción que pretenden, decisión ésta adoptada, en el ejercicio de sus competencias revisoras, por los órganos del Poder Judicial (para utilizar la terminología empleada por el Título sexto de nuestra Constitución) y que no puede quedar sujeta o condicionada al particular criterio de la administración ni a la práctica o no ante ella de nuevas pruebas, por cuanto evidentemente es al Poder Judicial a quien corresponde revisar la legalidad de los actos o resoluciones de la administración y no viceversa. Todo ello, naturalmente sin perjuicio de que la administración haya de realizar cuantos actos de colaboración resulten indispensables para la ejecución de lo judicialmente acordado, de conformidad con lo prevenido en el artículo 118 de la Constitución española y 17.2 de la ley orgánica del poder judicial; razones, todas estas, que conducen a la íntegra desestimación del recurso interpuesto. TERCERO.- De conformidad con lo establecido en los artículos 398 y 394 de la ley de enjuiciamiento civil, corresponde imponer las costas de esta alzada a la parte apelante.
COMENTARIO:
Pocas cosas hay que atraigan y distraigan más la atención que la tarea de averiguar la consistencia (¿cuáles son las justificaciones?) y el funcionamiento de las Administraciones públicas (por qué actúan de un modo concreto y a qué motivos ¿espurios, en muchas ocasiones? responden).
En sede doctrinal se ha escrito mucho, variado y profundo sobre esa temática en particular. A pesar de todo, no renuncio a seguir aproximándome a ese terreno. Eso no obsta, con todo, a que dejemos apuntado que, establecer la identidad de convencimiento, no es una opción que, por fortuna se atribuya exclusivamente a las Administraciones públicas y que, por tanto, no sea susceptible de ser disciplinada.
Digo todo lo anterior porque morrocotudo tuvo que ser el susto cuando, al decir del ponente PUENTE SEGURA “con fecha once de septiembre del año dos mil uno, el Sr. Director General de Servicios Sociales de la Consejería de Bienestar Social de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, dictó resolución por la cual consideraba a D. Juan Antonio y a Dª Inmaculada como no idóneos para la adopción de un menor extranjero, siendo así que el artículo 9.5 de nuestro Código Civil, en sintonía con los criterios establecidos en el Convenio de La Haya relativo a la protección del niño y a la cooperación en materia de adopción internacional, hecho el 29 de mayo de 1993 y ratificado por España el día 1 de agosto de 1995, determina que no será reconocida en España como adopción la constituida en el extranjero por el adoptante español mientras la entidad pública competente no haya declarado la idoneidad del adoptante” -énfasis mío-.
La respuesta no se hizo esperar, según el relato del ponente PUENTE SEGURA,: “con base en las prevenciones contenidas en el artículo 780.3 de la ley de enjuiciamiento civil, los referidos D. Juan Antonio y Dª Inmaculada, procedieron a impugnar la resolución administrativa, solicitando en su demanda de forma expresa que se dictara sentencia dejando sin efecto dicha resolución y declarando idóneos para la adopción internacional a D. Juan Antonio y a Dª Inmaculada” -énfasis mío-.
Hasta aquí todo parece normal (¡después del presumible susto de D. Juan Antonio y Dª Inmaculada, claro está!).
Pero, quedaba aún camino por recorrer. Como suele decirse -de modo un tanto recurrente-, el “asunto a debate se judicializó”.
Algunos pensamos que, aún cuando jueces y magistrados se presenten como los servidores de un cuerpo de principios preexistentes, en realidad desarrollan una función -la jurisdiccional- que requiere más matices. De un lado, los jueces y magistrados han de elaborar su convicción a partir de ciertos datos; no se trata pues de una creación “ex nihilo”. De otro lado, los jueces y magistrados actúan -o deberían actuar- de una manera constructiva: la elaboración de la convicción judicial requiere una buena dosis, al decir del ponente PUENTE SEGURA, de “razones de naturaleza estrictamente jurídicas como, incluso, derivadas de aquéllas, [de] (…) consideraciones de pura lógica y practicidad” -énfasis mío-, que no es cosa distinta de una pura constatación.
La importancia de uno u otro argumento varía en función de los datos, de la base normativa, que manejen los jueces y magistrados.
Así que deseo distinguir, al respecto, dos situaciones en las que el componente creativo de jueces y magistrados va en aumento. La primera, consiste en inducir la convicción judicial de jueces y magistrados a partir de las disposiciones legales contenidas en los diversos cuerpos normativos. La segunda, es más audaz: el juez o magistrado no se apoya en la letra de las disposiciones legales contenidas en los diversos cuerpos normativos, sino que se refiere al “espíritu” de un concreto texto para obtener el argumento que se supone revela la intención presunta del legislador.
Se atisba, pues, una primera opción de la que hace uso el ponente PUENTE SEGURA. Significa apoyarse en el artículo 780 LEC que “no viene sino a establecer un procedimiento para articular la oposición a las resoluciones administrativas en materia de protección de menores, procedimiento éste que tanto por los actores como por el Ministerio Fiscal y el Letrado de la Junta de Comunidades, así como por la juzgadora de instancia, ha sido considerado como el hábil para ventilar la cuestión deducida” -énfasis mío-. Y, añade, el ponente PUENTE SEGURA que “nos hallamos así ante un procedimiento, el contenido en el artículo 780 de la ley de enjuiciamiento civil que, según ha sido destacado por la doctrina, permite, en el ámbito del orden jurisdiccional civil, la posibilidad de mostrar oposición frente a las resoluciones que emitan las instituciones públicas correspondientes con relación al comentado objeto y en el marco de sus respectivas competencias. De esta forma, se ha dicho que tratándose de instituciones públicas, la oposición a sus resoluciones debería tramitarse, en principio, una vez agotada la vía administrativa, ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso administrativo. No obstante ello, el artículo 780 instaura un procedimiento especial de naturaleza civil cuya finalidad es, precisamente, la de favorecer una oposición a este tipo de resoluciones ante los tribunales civiles que son, en definitiva, los que en última instancia han de decidir en materia de acogimiento familiar o adopción de menores” -énfasis mío-.
Ahora voy a por la segunda opción. La audaz. Es la que supone que, el juez o magistrado, no se apoya en la letra de las disposiciones legales contenidas en los diversos cuerpos normativos, sino que se refiere al “espíritu” de un concreto texto para obtener el argumento que se supone revela la intención presunta del legislador. Veamos cómo se escenifica. Para el ponente PUENTE SEGURA “por supuesto que la competencia para declarar la idoneidad o falta de idoneidad de los que se postulan como adoptantes corresponde a la administración y, más concretamente, en el ámbito de nuestra comunidad autónoma a la Dirección General de Servicios Sociales de la Consejería de Bienestar Social de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, como autoridad central competente en los términos del tan meritado Convenio de La Haya. Pero, por supuesto, también, que las decisiones de ese órgano administrativo, -como, por cierto, sucede con las de cualquiera otro-, resultan susceptibles, como es propio del Estado de Derecho al que alude nuestra Constitución en el primero de sus artículos, de ser impugnadas por los administrados ante los Tribunales de Justicia”. Y, entonces, se recrea argumentalmente el ponente PUENTE SEGURA. Veamos cómo. Dice: “en este sentido, el artículo 106 del texto fundamental determina que los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican. Ciertamente, esa función se residencia ordinariamente, sin desdoro ni perjuicio alguno de las competencias de la propia administración, en los órganos jurisdiccionales incardinados en el orden contencioso administrativo. Sin embargo, y por excepción, en supuestos como el que aquí se pondera, esa facultad de control de la legalidad de la actuación administrativa, corresponde, por decisión del legislador, a los órganos jurisdiccionales civiles que, en el ejercicio de sus propias competencias y conforme a lo ante ellos solicitado, deben resolver, revisando la decisión administrativa sometida a examen, si legalmente corresponde o no declarar idóneos para la adopción a los aspirantes administrativamente rechazados” -énfasis mío-.
Y aquí es a dónde yo quería llegar. Al meollo del “asunto judicializado”. Porque para el ponente PUENTE SEGURA «lo que se pretende por quienes promueven el presente procedimiento es que se revise la decisión material o de fondo adoptada por el órgano administrativo competente al entender que la misma no se ajusta, por razones "de fondo" y no puramente formales, a la legalidad. Es el fondo de lo resuelto lo que se cuestiona y no la forma que ha permitido llegar al mismo. Si, como quiere el apelante, la función de los órganos jurisdiccionales revisores debiera detenerse en dejar sin efecto lo administrativamente acordado, resultaría que los solicitantes, aún estimadas sus pretensiones y aún reconociéndose por todos (incluyendo a la parte apelante) que son perfectamente aptos para la adopción a la vista de las copiosas pruebas practicadas en el proceso judicial, se encontrarían en la misma situación en la que ya se hallaban antes de iniciar este proceso judicial (…). Lo que aquí se pretende es someter a la revisión de los tribunales la legalidad de lo decidido por un órgano de la administración y es, por eso, que se han practicado en este procedimiento las pruebas conducentes a la resolución material de la contienda, concluyéndose que los solicitantes son absolutamente aptos o idóneos para la adopción que pretenden, decisión ésta adoptada, en el ejercicio de sus competencias revisoras, por los órganos del Poder Judicial (para utilizar la terminología empleada por el Título sexto de nuestra Constitución) y que no puede quedar sujeta o condicionada al particular criterio de la administración ni a la práctica o no ante ella de nuevas pruebas, por cuanto evidentemente es al Poder Judicial a quien corresponde revisar la legalidad de los actos o resoluciones de la administración y no viceversa» -énfasis mío-.
O sea, que, frente a la sentencia de instancia, estimatoria de la demanda de los actores D. Juan Antonio y Dª Inmaculada, se alza en apelación el organismo público demandado -el Sr. Director General de Servicios Sociales de la Consejería de Bienestar Social de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha-, considerando que no es el órgano judicial el competente para determinar la idoneidad de los actores para la adopción. Obviamente, tamaño error de navegación sólo podía tener una respuesta: la desestimación del recurso del organismo público demandado; y así, tras quedar acreditada -judicialmente- la idoneidad de los actores D. Juan Antonio y Dª Inmaculada para la adopción, se afirma la competencia del órgano jurisdiccional para decidir sobre el objeto de la oposición a las resolución administrativa del organismo público demandado -el Sr. Director General de Servicios Sociales de la Consejería de Bienestar Social de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha-, señalando, además, el ponente PUENTE SEGURA que, de acuerdo con la Constitución, los tribunales son los que controlan la legalidad de la actuación administrativa, y el sometimiento de esta a los fines que la justifican. Y henos de bruces con la segunda opción aludida renglones antes. La audaz. La que supone que, el juez o magistrado, no se apoya en la letra de las disposiciones legales contenidas en los diversos cuerpos normativos, sino que se refiere al “espíritu” de un concreto texto -en nuestro “asunto” el constitucional- para obtener el argumento que se supone revela la intención presunta del legislador.
Prof. Dr. Dr. Dr. h. c. Antonio María Lorca Navarrete
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